La réforme territoriale adoptée le 16 décembre 2010 est essentiellement une réforme intercommunale. Le texte favorise la rénovation des dispositifs de fusion existant et propose la création de nouvelles structures territoriales : métropoles, pôles métropolitains et communes nouvelles.

Le renforcement de l'intercommunalité

Une réforme nécessaire mais inachevée

Une élue de Gardanne proteste à Marseille, en janvier 2010, contre la réforme des collectivités territoriales

Une élue de Gardanne proteste à Marseille, en janvier 2010, contre la réforme des collectivités territoriales.

Photo : Gérard Julien © AFP

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« Le très grand nombre de communes françaises et l'échec des politiques de fusion ont conduit le législateur à intervenir à plusieurs reprises pour développer l'intercommunalité. La coopération intercommunale s'est imposée progressivement », rappelle Nadine Dantonel-Cor dans "Vers une intercommunalité renforcée" n° 362 des Cahiers français (mai-juin 2011, La Documentation française). « La loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République constituait la première étape et entendait relancer les regroupements de communes, puis, la loi du 12 juillet 1999 de renforcement et de simplification de la coopération intercommunale s'était donnée pour objectif de conforter l'intercommunalité. Deuxième étape qui s'est révélée, dans l'ensemble, assez positive, le nombre d'EPCI [établissement public de coopération intercommunale] à fiscalité propre ayant considérablement augmenté, en raison d'importantes incitations financières. (...)
L'idée d'une réforme ambitieuse des structures territoriales et établissements publics de coopération, a été initié par plusieurs rapports parlementaires et concrétisée en 2009 par le Comité pour la réforme des collectivités territoriales présidé par Edouard Balladur qui s'est prononcé, dans son rapport intitulé "Il est temps de décider" sur des modifications d'envergure, tant d'un point de vue organique que matériel. Toutefois, le législateur n'a pas souhaité aller aussi loin et aussi vite que le préconisait le rapport. (...)
L'objectif est d'aboutir à un maillage intercommunal du territoire au 1er juin 2013, donc à une systématisation de l'intercommunalité en achevant la couverture intercommunale du territoire et en créant de nouvelles structures destinées à offrir aux grandes agglomérations un cadre institutionnel plus adapté. (...) Ces objectifs paraissent fondés, mais la réforme, dans sa globalité, sera extrêmement difficile à mettre en place car elle n'est pas complètement en adéquation avec les souhaits des élus locaux. Complexe et inachevée, elle souffre aussi d'un manque de lisibilité et de certaines imperfections. »

Vers une carte de l'intercommunalité rationalisée

La mairie de Villeneuve-le-Conte (Seine-et-Marne)

La mairie de Villeneuve-le-Conte (Seine-et-Marne).

Photo : Dany Vienney © La Documentation française

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Finaliser la carte intercommunale, réduire le nombre des groupements de communes, rationaliser le périmètre des EPCI à fiscalité propre sont les priorités affichées par la loi du 16 décembre 2010. Dans "L'intercommunalité : pivot de la réforme des collectivités territoriales", article paru dans Regards sur l'actualité (n° 369, mars 2011, La Documentation française), Nicolas Portier et Emmanuel Duru observent que « [le nouveau texte] affiche un objectif volontariste de réduction des autres structures de coopération; 15 403 syndicats de communes et syndicats mixtes étant encore recensés début 2011 par la Direction générale des collectivités locales. A la suite de la Cour des comptes, mais également d'autres rapports publics, les parlementaires ont longuement évoqué les anomalies ou incohérences qui caractérisent le maillage actuel des territoires par l'intercommunalité à fiscalité propre. Persistance d'enclaves (communes isolées au sein d'une communauté) ou de discontinuités territoriales plus de dix ans après la loi Chevènement, nombre élevé de groupements de faibles dimension (une quarantaine de communautés ne comprennent que deux communes, près de 25 % des communautés rassemblent moins de 5 000 habitants selon l'Observatoire de l'intercommunalité de l'AdCF [Assemblée des communautés de France]), ces réalités ont conduit à l'affirmation de nouveaux principes directeurs. Sauf dérogation dûment justifiée, les futures intercommunalités devront atteindre à minima le seuil critique de 5 000 habitants et surtout poursuivre une meilleure adéquation avec les " bassins de vie". »

Le schéma départemental de coopération intercommunale : un outil de rationalisation
Pour réussir ce "maillage", le préfet est chargé de définir un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) et de le présenter à la commission départementale de coopération intercommunale, instance composée d'élus des communes et des EPCI, du département, de la région et des syndicats de communes. Cette instance a désormais le pouvoir d'amender le projet proposé par le préfet et a 3 mois pour émettre un avis. Le schéma départemental doit être arrêté, au plus tard le 31 décembre 2011. Du 1er janvier 2012 au 1er juin 2013, le préfet aura le pouvoir de faire aboutir le schéma intercommunal, par la fusion, la dissolution et l'intégration forcée ou non de communes. Toutefois le 7 octobre 2011, le Premier ministre François Fillon annonce qu'il va donner, "partout où c'est nécessaire, davantage de temps à la concertation pour l'élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale".

La création de nouvelles structures territoriales

La façade du Comité européen des régions, Bruxelles

La façade du Comité européen des régions, Bruxelles.

© CE

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La loi du 16 décembre gèle la création de pays mais crée des nouvelles structures territoriales susceptibles de mieux réagir dans le contexte de la concurrence économique entre les territoires européens.

La métropole

Dans l'article cité plus haut, "Vers une intercommunalité renforcée", Nadine Dantonel-Cor précise sa définition. « Le législateur crée une nouvelle catégorie de groupements intercommunaux, les métropoles, se superposant aux trois catégories déjà existantes d'établissements à fiscalité propre que sont les communautés urbaines, d'agglomération et de communes, ce qui n'est pas l'image même de la simplicité. La métropole est un établissement public regroupant plusieurs communes, d'un seul tenant et sans enclave, qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion. C'est l'EPCI à fiscalité propre le plus intégré. Le seuil de création de la métropole est de 500 000 habitants et cette création s'effectue sans limite de durée. (...) Pour des raisons de cohérence, en cas de création d'un tel établissement, la métropole est substituée de plein droit aux EPCI à fiscalité propre inclus en totalité dans son périmètre. Toutefois, la loi aurait pu être beaucoup plus ambitieuse en suivant davantage le rapport Balladur qui instituait la métropole en tant que véritable collectivité territoriale à statut particulier et qui créait d'office onze métropoles se substituant à certaines communautés urbaines ou d'agglomération.

Le pôle métropolitain

(...) Des pôles métropolitains peuvent également être créés, sous forme d'établissements publics, plus spécialement de syndicats mixtes sui generis regroupant uniquement des intercommunalités. Ils peuvent être constitués dès lors que des groupements intercommunaux à fiscalité propre forment un ensemble de plus de 300 000 habitants, et que l'un d'eux dépasse 150 000 habitants. Il s'agit, par cette structure, de fédérer l'action d'établissements de coopération proches qui n'ont pas vocation à former un ensemble d'un seul tenant. (...) Il est probable que de telles structures, plus souples, satisfassent davantage les élus que les métropoles perçues comme plus rigides et plus intégrées.

Les communes nouvelles

Fronton de la mairie de Gennevilliers

Fronton de la mairie de Gennevilliers.

Photo : Dany Vienney © La Documentation française

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Après l'échec de la loi Marcellin de 1971 relative aux fusions de communes, le législateur s'attaque à nouveau aux fusions, en créant des "communes nouvelles". Une telle création peut concerner des communes contiguës, à l'extérieur ou à l'intérieur d'un EPCI, ou résulter de la transformation d'un tel établissement. (...) Mais les parlementaires ont banni toute fusion autoritaire et les conditions de création sont assez draconiennes. »

Les nouvelles élections intercommunales : une amélioration de la légitimité démocratique

La loi du 16 décembre modifie aussi l'élection et la composition des conseils communautaires. Les délégués communautaires (ou "délégués des communes") étaient précédemment désignés par les conseillers municipaux. A partir de 2014, pour toutes les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste, l'élection des délégués communautaires membres des métropoles, communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes se fera au suffrage universel direct. Les candidats au mandat de conseiller municipal et aux fonctions de délégué communautaire figureront sur une seule liste, les premiers de la liste ayant vocation à siéger au conseil municipal de leur commune et au conseil communautaire, les suivants ne siégeant qu'au conseil municipal de leur commune. Pour les communes de moins de 500 habitants, les délégués communautaires seront le maire et les conseillers municipaux inscrits dans l'ordre du tableau.
Le passage au scrutin proportionnel de liste pour les communes de plus de 500 habitants devrait favoriser l'entrée des oppositions municipales et des femmes dans les conseils communautaires, dans la limite du nombre de délégués prévu par une commune.

Mis à jour le 10/10/2011

 

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