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Schengen, espace de libre circulation des personnes, par La Rédaction

[Schengen, espace de libre circulation des personnes, par La Rédaction], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

L’espace Schengen en 2008.
La Documentation française – 2008

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Mis à jour le 12/10/2008

Introduction

L’Espace Schengen implique pour quelques centaines de millions d’Européens l’abolition des formules de police et de douane aux frontières communes des États signataires, mais la sécurisation des limites extérieures de la zone qui ne cesse d’être renforcée au nom de la lutte contre l’immigration clandestine.


Schengen, espace de libre circulation des personnes

La Rédaction

Du nom de la ville luxembourgeoise où fut signé l’accord portant sur sa création, l’Espace Schengen est constitué par les pays européens qui ont supprimé les contrôles à leurs frontières intérieures, tout en organisant une protection renforcée sur les frontières extérieures.

Une mise en place et un élargissement à pas lents

Si la notion de libre circulation des personnes est bien présente dans le traité de Rome de 1957, elle ne concerne encore que les travailleurs et leur famille. Quelque deux décennies plus tard, au début des années 1980, les États membres estiment, certes, nécessaire d’étendre cette possibilité, mais tous ne placent pas le curseur au même endroit : pour certains, seuls les citoyens européens devaient être autorisés à circuler librement dans l’Union européenne (UE), ce qui impliquait de maintenir des contrôles aux frontières, afin de distinguer ces derniers et les ressortissants de pays tiers. D’autres, au contraire, entendaient ouvrir leur territoire à tous sans restrictions et, dès lors, supprimer toutes les formalités de police et de douane à leurs frontières intérieures. Aussi est-ce hors du cadre communautaire que l’Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas signent, le 14 juin 1985, des accords intergouvernementaux créant entre eux un territoire sans frontières administratives ; les cinq autres membres de la Communauté d’alors (Danemark, Grande-Bretagne, Grèce, Irlande, Italie) s’abstiennent.

L’Espace Schengen est né, mais n’aura de réalité que dix ans plus tard. Pour ce, il faudra en effet attendre l’adoption de la Convention d’application le 19 juin 1990, puis son entrée en vigueur effective le 26 mars 1995 pour les cinq premiers signataires qui, entre temps, ont été rejoints par quatre autres pays (voir tableau).

Les différents élargissements de l’Espace Schengen

Pays

Date de l'adhésion

Date de la levée des contrôles
aux frontières

Allemagne, Belgique, France, Luxembourg, Pays-Bas

14 juin 1985

26 mars 1995

Italie

27 novembre 1990

26 mars 1995

Espagne, Portugal

25 juin 1991

26 mars 1995

Grèce

6 novembre 1992

26 mars 1995

Autriche

28 avril 1995

1er décembre 1997

Danemark, Finlande, Suède

19 décembre 1996

1er décembre 2000

Islande, Norvège

--

1er décembre 2000

Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Slovénie

1er mai 2004*

21 décembre 2007
(frontières terrestres et maritimes)
30 mars 2008
(frontières aériennes)**

 * Les nouveaux États membres doivent obligatoirement adhérer à l’Espace Schengen.
** Ce décalage s’explique par des raisons pratiques liées au passage à l’heure d’été.

Depuis le 30 mars 2008, l’Espace Schengen s’étend sur un territoire de 3,6 millions de km² peuplé de 400 millions de personnes et se compose de 24 pays, à savoir :

• États membres de l’UE. N’en font pas partie la Bulgarie et la Roumanie qui ont intégré l’UE le 1er janvier 2007 et qui ne remplissaient pas à cette date toutes les conditions requises (leur intégration est prévue pour 2011), ni Chypre en raison de la partition de l’île (elle pourrait faire son entrée en 2009). Par ailleurs, le Danemark peut choisir d’appliquer ou non toute nouvelle mesure adoptée dans le cadre de la Convention de Schengen. Enfin, la Grande-Bretagne et l’Irlande jouissent d’un statut particulier : tout en n’étant pas signataires de la Convention (dès lors, ils conservent le droit de contrôler les personnes à leurs frontières et de ne pas mettre en œuvre les mesures relatives aux visas, à l’asile et à l’immigration), ces deux pays participent à certaines dispositions de l’Acquis Schengen : coopération policière et judiciaire en matière pénale, lutte contre les stupéfiants et SIS (Système d’information Schengen, voir infra) pour la première, essentiellement SIS pour la seconde ;

• pays extérieurs à l’UE, qui ont le statut d’associés dans Schengen. L’Islande et la Norvège appartiennent, en effet, avec la Suède, la Finlande et le Danemark à l’Union nordique des passeports qui a supprimé dès 1954 les contrôles à leurs frontières communes. Les pays associés ne disposent pas du droit de vote, mais peuvent exprimer des avis et formuler des propositions.

Un troisième cas de figure est fourni par la Suisse : bien que n’appartenant pas à l’UE, elle s’apprête à devenir membre à part entière de l’Espace Schengen. Négociée avec la Commission, son adhésion a été approuvée par les Suisses lors d’un référendum organisé le 5 juin 2005, puis à l’unanimité par les Vingt-sept en janvier 2008. La levée des contrôles pourrait devenir effective le 1er novembre 2008.

Les frontières de la Pologne une nouvelle fois modifiées

La Pologne a connu, à plusieurs reprises au cours de son histoire, des modifications radicales de ses frontières, comme les dernières en date, entérinées en 1945 par les accords de Yalta et de Postdam : ainsi, un peu plus des deux tiers seulement des 313 000 km² qui lui ont alors été attribués correspondent à son territoire de l’entre-deux-guerres. Or, ce pays s’apprête à procéder, de façon aussi pacifique qu’officielle, à de nouveaux changements : il s’agit, en effet, de rectifier sa frontière avec la République tchèque, sur des tronçons très courts, afin de réparer le partage inégal de territoire auquel avait abouti le tracé redéfini en 1958 dans le but de renforcer la surveillance. Quelque 85 changements avaient alors apporté 12,06 km² à la Tchécoslovaquie, mais seulement 8,37 km² à la Pologne, soit une différence de 3,685 km² en défaveur de cette dernière. Les autorités tchécoslovaques, puis tchèques n’ont jamais contesté ces chiffres, mais se sont contentées, durant cinquante ans, de répondre aux revendications polonaises en proposant une compensation financière, ce que la partie polonaise a toujours refusé. L’entrée des deux pays dans l’Union européenne puis dans l’Espace Schengen, ainsi que de nombreuses notes diplomatiques adressées par la Pologne ont finalement incité les Tchèques à régler, une bonne fois pour toutes, le contentieux. Les deux parties devraient en tirer des avantages, notamment grâce à la reconfiguration du cadastre qui va changer la vie des frontaliers, de part et d’autre. Les autorités polonaises ont fourni une carte détaillée des terrains concernés aux Tchèques qui proposent une restitution en deux étapes, la première devant porter sur 1,32 km², mais ni pour celle-ci ni pour la seconde, aucun calendrier précis n’est encore établi pour le moment.

Les règles du jeu

L’Acquis de Schengen (soit les accords de 1985 et tous les textes relatifs à leur mise en œuvre) a fait l’objet d’un protocole annexé au traité d’Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999, et est ainsi devenu partie intégrante du dispositif législatif de l’UE. Dès lors, il rejoint le cadre institutionnel de l’UE : la Commission européenne a le monopole du pouvoir d’initiative, le Conseil des ministres décide à la majorité qualifiée ; quant à l’adoption des actes en matière de visas, d’asile, d’immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes, elle relève de la procédure de la codécision par le Conseil de l’UE et le Parlement.

Appartenir à l’Espace Schengen, c’est d’abord abolir les formalités aux frontières communes aux États signataires (dites intérieures), ce qui ne signifie pas la suppression de tout contrôle : autrement dit, au sein de l’Espace Schengen, la profession de garde-frontière disparaît, mais non celle de douanier, celui-ci n’officiant plus toutefois dans sa guérite, mais sur les routes des régions transfrontalières. Ceci étant, tout ressortissant de l’un de ces États, se déplaçant au sein de la zone, n’a d’autre obligation que d’être en possession d’un document officiel justifiant de sa qualité de citoyen de l’UE (carte d’identité ou passeport en cours de validité). S’il veut y prolonger son séjour au-delà de trois mois, il devra justifier qu’il dispose de revenus suffisants. Enfin, il pourra acquérir un droit de séjour permanent dans le pays d’accueil, s’il y a résidé en toute légalité pendant une période ininterrompue de cinq ans.

Le passeport européen biométrique

Dans le contexte d’un renforcement des mesures de sécurité, après les attentats du 11 septembre 2001, le Conseil européen a décidé, en décembre 2004, de rendre obligatoire l’inclusion d’éléments biométriques (photo digitalisée et empreintes digitales) dans les passeports des citoyens européens, afin d’améliorer la sécurisation de ces documents, en empêchant notamment leur falsification. Ce passeport sera généralisé dans les États membres et associés de l’Espace Schengen le 28 juin 2009, mais ne sera pas exigé en Grande-Bretagne, en Irlande et au Danemark.

Appartenir à l’Espace Schengen, c’est aussi, afin de « compenser » la suppression des contrôles aux frontières intérieures, renforcer ceux effectués sur les frontières extérieures, devenues dans la plupart des cas les frontières de l’UE. Cela implique pour les États membres de se plier à une réglementation commune dans les domaines de la politique des visas, du droit d’asile, de l’immigration. Ainsi, les ressortissants d’un pays tiers souhaitant se rendre (pour un séjour de moins de trois mois) dans un ou plusieurs des États membres de l’Espace Schengen doivent se procurer, auprès de l’administration consulaire de l’un d’entre eux un visa (dit visa Schengen) qui lui donnera la possibilité de circuler librement dans l’ensemble de la zone, mais dont les conditions d’octroi se sont nettement durcies au fil des années. Dans la plupart des cas, il leur faudra ainsi produire des documents justifiant de l’objet de leur séjour et de leurs moyens de subsistance, ceux-ci devant également leur permettre de repartir. Pour les séjours supérieurs à trois mois, il n’y a pas d’harmonisation à l’échelle européenne, chaque État appliquant sa propre réglementation. Mais une fois obtenu le visa de long séjour, son détenteur pourra circuler librement au sein de l’Espace Schengen.

La sécurisation des frontières extérieures rend également nécessaire une coopération policière et judiciaire accrue entre États membres, qui doit se traduire par la systématisation des échanges d’informations, mais aussi par l’instauration d’un droit de poursuite d’un fugitif dans un autre « pays Schengen » en cas de flagrant délit ou d’évasion, et d’un droit d’observation transfrontalière autorisant une police nationale de mener des opérations de surveillance et de filature d’une personne dans l’ensemble de la zone. Le bras armé de cette coopération est le Système d’information Schengen (SIS) dont le siège est à Strasbourg. Cette base de données, opérationnelle depuis 1995 et alimentée par les pays adhérents, permet à tous les postes de police ou de gendarmerie des États membres de l’Espace Schengen de disposer, 24 heures sur 24, de renseignements sur les personnes recherchées (suspectées d’appartenir à un groupe terroriste, trafiquants, délinquants en fuite), disparues ou frappées d’interdiction de séjour (immigrants irréguliers, déboutés du droit d’asile), ainsi que sur les biens perdus ou volés (voitures, armes, pièces d’identité...) sur lesquels d’ailleurs portent plus de 90 % du total des 20 millions d’informations stockées aujourd’hui. Les capacités d’accueil du SIS ayant été, dans sa configuration initiale, plafonnées à 18 États, l’intégration de neuf nouveaux adhérents à l’UE a nécessité une adaptation du système existant, en attendant qu’un dispositif plus perfectionné (le SIS II) soit mis en place, sans doute en 2009.

Frontex, un appui communautaire à la sécurisation des frontières extérieures

Le contrôle de leurs frontières extérieures est, certes, de la responsabilité de chacun des États membres des Accords Schengen, mais la coordination de leurs actions dans ce domaine est assurée par l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (Frontex), créée en 2004 et dont le siège est à Varsovie. Sa première mission d’envergure (nommée Hera I), effectuée, au dernier trimestre de 2006, à la demande de l’Espagne, a été de tenter d’enrayer, au moyen de sa patrouille aéronavale, les arrivées d’immigrants en provenance d’Afrique transitant par les îles Canaries. Cette opération, pas plus que celles qui l’ont suivie n’ont pu néanmoins empêcher ces tragédies dont sont victimes beaucoup de ceux qui fuient leur pays en guerre ou la misère absolue.

Le talon d’Achille : l’immigration illégale

La levée des contrôles aux frontières est très vite apparue comme étroitement liée aux questions d’immigration et d’asile. Or, si les Accords de Dublin signés en 1990 ont permis d’instaurer une politique d’asile commune, les pays de l’UE ne parviennent guère à coordonner leur action en matière d’immigration.

Et pourtant, l’existence du visa Schengen et du SIS conduisent certains à qualifier cet Espace de « forteresse ». Une image que viennent encore conforter la création en avril 2007 d’équipes d’intervention rapide de gardes-frontières, le nombre croissant d’accords de réadmission(1) signés avec des pays extracommunautaires, ainsi que la multiplication, notamment au-delà des frontières européennes, de centres de rétention où sont cantonnés, parfois des mois durant, les étrangers en situation irrégulière, attendant une décision sur leur statut ou, le plus souvent, leur expulsion.

Mais en même temps, et de façon toute paradoxale, le dispositif Schengen est parfois dénoncé comme étant de nature à faciliter l’entrée en Europe de migrants illégaux, qu’ils viennent des rives sud de la Méditerranée ou, depuis les élargissements de 2004 et plus encore de 2007, des Balkans et des pays de la CEI. C’est ainsi qu’à l’occasion des tensions suscitées fin 2007 entre l’Italie et la Roumanie par l’expulsion de ressortissants roumains à la suite de l’assassinat d’une Italienne par un jeune Rom, le gouvernement de Romano Prodi a demandé à Bruxelles que soient révisées les règles de libre circulation dans l’Union européenne. Mais cette requête se vit opposer une fin de non-recevoir très ferme de la part de la Commission qui a mis les États en garde contre la propension à confondre la question de la mobilité avec celle de l’intégration des minorités, laquelle est exclusivement de leur ressort.

Note
(1) Signé entre un pays européen et un pays extracommunautaire, un tel accord prévoit que ce dernier s’engage à rapatrier les clandestins ayant transité par son territoire ou ayant quitté celui-ci dont ils sont originaires.

Pour citer cet article : La Rédaction, « Schengen, espace de libre circulation des personnes », Grande Europe n° 1, octobre 2008 – La Documentation française © DILA

 

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